「行政文書ファイル管理簿」について、放送法解釈文書問題に絡めて初心者が説明してみた

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《以上広告アナウンスでした。以下本文》

放送法の解釈を巡る問題で、「行政文書ファイル管理簿」が話題になっているようだ。（現時点の個人の感想です）

話は少しそれるが、当ブログでは3年ほど前、「桜を見る会」で行政文書が問題になったときに、行政文書管理についても解説してみようと、”「桜を見る会」から学ぶ行政文書管理”というシリーズを始めてみた［当ブログ記事］。だが、その連載も3回までで法律や施行令、ガイドラインの一般的な紹介にとどまり、具体的な作業の続きを書こうか迷っているうちに、諸事情もあってそのまま年月が過ぎ、また、誰からも当シリーズに反響がなかった（個人の確認です）ので、連載は止まったままだ。

そんな中、最近になって、「行政文書ファイル管理簿」が注目されているとネットで見かけた。いろいろと個人の「つぶやき」を見ていると、「これは一言言ってあげた方がいいのでは」と思うようになり、（久々に）ブログ記事にすることにした。（私、twitterしていないので）。

本文に入る前に、今回の件を、仮に、○○でも分かるように簡単に言うと、

行政文書ファイル管理簿は、行政文書の目録

であり（個人による簡単な表現です）、○○でも分かるようにたとえると、

おこづかい帳みたいなもの

であり、そのたとえで○○でも分かるように例を挙げると

おこづかいをもらったり、おこづかいでおかしをかっておかねをつかったりしたら、わすれずにおこづかいちょうに書きましょう
書き忘れておこづかい帳に載っていないからといって実際に買ったお菓子の出費がなくなるわけではありません

というだけの話だ。（特定のレベルに合わせたたとえです）。

以上・・・としてもよいのだが、それだけでは物足りないので、以下、「行政文書ファイル管理簿」について、初心者が、今回の件を利用して、（長々と）説明してみる。

1.「行政文書ファイル管理簿」が注目された経緯

2023年3月2日に小西洋之議員によって公開された、放送法の「政治的公平性」の解釈についての一連の文書は、3月7日に、総務省自身が、

すべて総務省の「行政文書」であることが確認できました
総務省｜政治的公平に関する文書の公開について (soumu.go.jp)（2023-03-18参照）

と「お知らせ」している。

そして、2023年3月16日の衆議院総務委員会での宮本岳志岳志議員の質問により、一連の問題の行政文書が、「行政文書ファイル管理簿」に登録されていなかったことが明らかになった。［管理簿不記載　故意か/放送法文書　総務相“不適切だ”/参院委で伊藤氏 (jcp.or.jp)］（参照2023-03-18）

すると、なぜか、

「『行政文書ファイル管理簿』に登録されていないということは行政文書としての信頼性に欠ける、これは小西議員の責任が問われる―」（筆者による意訳）

と主張する意味不明な「評論家」（と称する○○）が登場し、当然のごとく、ツッコまれていた。

流れを単純にすると、

3月2日　小西議員が文書《A》を公表
3月7日　総務省がそのすべてが総務省の行政文書《B》であることを確認
3月16日　総務省は一連の行政文書を「行政文書ファイル管理簿」に登録《C》しておらず不適切だったと答弁

というように、総務省が行政文書だと認めた上で「登録すべき管理簿に記載し忘れていました（てへぺろ）」（筆者による意訳、実態は異なる場合があります）というだけの話なのだが、異次元のバカにかかると、総務省が一連の文書全てが行政文書であると認めている前提を無視して、「これは行政文書ではない！」と言い出したために、話題となった（バカにされた）ようだ。

参考）上記の単純化した流れを、記号を振って論理式を含めて表すと、

A∈B　であることは総務省が認めている
B→C　であることは（法律上の）定義
ところが、総務省は　B→C　をしておらずこの件ではB→Cではない
それなのに、「￢C→￢B、よってA∈￢B、つまりAはねつ造だー」と主張する異次元○○

ということになる。つまり、この論理式では、「Aがねつ造」だとするには、総務省が二段階のウソの証言をしていること（「B→Cをしていなかったこと」と「AがB（の要素）であること」が両方ともウソであること）を証明しなければならない。
（そもそもこの説明で異次元のバカに理解できるとも思えず、また、分かりやすくしようとしたつもりがかえって分かりにくくなった気もするが）

以上のようにシンプル？な話なのだが、一部の人にとってややこしくなってしまっているのは、高市某大臣による「ねつ造」発言のためだろう。

この某が、「かかわっていたら辞める（けど辞めない）」というアベノイムズの継承者なのかどうかは知らないが、「ねつ造だったら辞める（けど辞めない）」としてしまって、一部の人には辞めないこと（辞めさせること）がすべてになってしまい、証拠や証言の信用性の精査ができなくなってしまっている。（もちろんこの状況にさせてしまった原因は全て高市某にあり、この時点で、この某は大臣も議員も辞めるべきなのだが。）

2.「行政文書ファイル管理簿」の法律・政令上の定義

ただ、今回の件では、「ねつ造」発言によるひっかきまわしだけではなく、人によっては「行政文書ファイル管理簿」のことをよく理解できずにいるため、いまいち、ツッコミどころが分かっていない様子も感じ取れた。（個人の感想です）

そこで、まずは、行政文書ファイル管理簿について、法律上の定義を引用する。

行政文書管理の基本的なルールは、「公文書等の管理に関する法律」（公文書管理法）によって定められている。

「公文書等の管理に関する法律」については、

e-Gov法令検索、”公文書等の管理に関する法律（平成二十一年法律第六十六号）”、施行日：令和四年六月一七日。（令和四年法律第五十四号による改正）。
公文書等の管理に関する法律 | e-Gov法令検索（参照2023-03-19）

公文書管理についての大まかな枠組みの説明は、当ブログ記事”「桜を見る会」から学ぶ行政文書管理―１．公文書管理法による決まり”で解説しているので省略するが、「行政文書ファイル管理簿」は、（法律である）公文書管理法の条文で定義されている。

法律上の定義

公文書管理法では、「行政文書ファイル管理簿」の条文が設けられている。

（行政文書ファイル管理簿）

第七条　行政機関の長は、行政文書ファイル等の管理を適切に行うため、政令で定めるところにより、行政文書ファイル等の分類、名称、保存期間、保存期間の満了する日、保存期間が満了したときの措置及び保存場所その他の必要な事項（行政機関の保有する情報の公開に関する法律（平成十一年法律第四十二号。以下「行政機関情報公開法」という。）第五条に規定する不開示情報に該当するものを除く。）を帳簿（以下「行政文書ファイル管理簿」という。）に記載しなければならない。ただし、政令で定める期間未満の保存期間が設定された行政文書ファイル等については、この限りでない。

２　行政機関の長は、行政文書ファイル管理簿について、政令で定めるところにより、当該行政機関の事務所に備えて一般の閲覧に供するとともに、電子情報処理組織を使用する方法その他の情報通信の技術を利用する方法により公表しなければならない。
https://elaws.e-gov.go.jp/document?lawid=421AC0000000066#Mp-At_7（参照2023-03-19）

ポイントを箇条書きすると、

・「行政文書ファイル管理簿」は法律で定められている
・「行政文書ファイル管理簿」は行政文書ファイル等の管理のための帳簿
・「行政文書ファイル管理簿」には（政令で定めるとことにより）分類・名称・保存期間などを記載しなければならない
・ただし、（政令で定める）期間未満の保存期間が設定されたものはこの限りではない
・「行政文書ファイル管理簿」は各行政機関の事務所に備えて一般に見られるようにするのと同時に、パソコンやインターネットなどで見れるように公表しなければならない

（以上は現時点での個人的なまとめであり、正確さに欠ける場合があります）

となる。

政令上の定義

上記の条文では、「政令で定めるところにより」との表現がある。

（法律に則って）内閣が、政令によって、より細かなことをより詳しく決める。

公文書管理法により制定された政令が「公文書等の管理に関する法律施行令」（公文書法施行令）である。

「公文書等の管理に関する法律施行令」については、

e-Gov法令検索、”公文書等の管理に関する法律施行令（平成二十二年政令第二百五十号）”、施行日：令和四年四月一日（令和三年政令第二百九十二号による改正）。
公文書等の管理に関する法律施行令 | e-Gov法令検索（参照2023-03-19）

備考）公文書管理における法律・施行令・ガイドライン等の関係については
「法律」公文書等の管理に関する法律（公文書管理法）
　↓
「政令」公文書等の管理に関する法律施行令（公文書法施行令）
　↓
「訓令」行政文書の管理に関するガイドライン（ガイドライン）

［当ブログ記事”「桜を見る会」北村公文書管理担当大臣が答弁に詰まった（2020/02/07）理由を解説”を参照］

施行令での、「行政文書ファイル管理簿」に関する記述は、第十一条と第十三条に書かれている。その間の第十二条は直接的には「管理簿」の字句の記載はないが、重要なポイントを含んでいるので、ここでは、第十一条から第十三条を、以下、まとめて引用する。

（行政文書ファイル管理簿の記載事項等）

第十一条　法第七条第一項の規定により行政文書ファイル管理簿に記載しなければならない事項は、次に掲げる事項とする。
一　分類
二　名称
三　保存期間
四　保存期間の満了する日
五　保存期間が満了したときの措置
六　保存場所
七　文書作成取得日（行政文書ファイルにあっては、ファイル作成日）の属する年度その他これに準ずる期間
八　前号の日における文書管理者（行政文書ファイル等を現に管理すべき者として行政機関の長が定める者をいう。第十一号において同じ。）
九　保存期間の起算日
十　媒体の種別
十一　行政文書ファイル等に係る文書管理者

２　行政機関の長は、行政文書ファイル管理簿を磁気ディスク（これに準ずる方法により一定の事項を確実に記録しておくことができる物を含む。第十五条第二項において同じ。）をもって調製しなければならない。

（法第七条第一項ただし書の政令で定める期間）

第十二条　法第七条第一項ただし書の政令で定める期間は、一年とする。

（行政文書ファイル管理簿の閲覧場所の公表）

第十三条　行政機関の長は、法第七条第二項の事務所の場所について、官報で公示しなければならない。公示した事務所の場所を変更したときも、同様とする。
https://elaws.e-gov.go.jp/document?lawid=422CO0000000250#Mp-At_11（引用アドレスは第十一条へのジャンプリンク。参照2023-03-19）

施行令では、

第十一条で、行政文書ファイル管理簿に記載すべき項目が指定されており、
第十二条で、上述した公文書管理法第七条でのただし書き「政令で定める期間未満の保存期間が設定」を「一年とする」ことによって、保存期間1年未満のものは管理簿に登録する「限りではない」とされ、
第十三条では、閲覧場所の公表を命じている。

（以上は現時点での個人的なまとめであり、正確さに欠ける場合があります）

法律と施行令によって定められている、「行政文書ファイル管理簿」の定義は、以上のとおりである。

（さらに、法律と施行令の下には訓令があり、訓令にあたる「ガイドライン」でも、「行政文書ファイル管理簿」についての詳しい指針は書かれているが、この後で議論する定義については上記で充分なので、当記事では省略する。［当ブログ記事”「桜を見る会」から学ぶ行政文書管理―3．ガイドラインよる決まり”参照］）

3.要するに「行政文書ファイル管理簿」とは

法律と政令での定義を簡単にまとめた上で、「行政文書ファイル管理簿」とは何かと問われれば、

「行政文書ファイル管理簿」は（国の各行政機関が作成・取得した保存期間が1年以上の）行政文書ファイル等の帳簿

であり、さらに補足すると、

記載事項を決められていて、（各事務所で）公表することを義務付けられている

と答えることになるだろう。（個人による簡単なまとめであり、正確性に欠ける場合があります）

実際の「行政文書ファイル管理簿」

では、実際の「行政文書ファイル管理簿」とはどのようなものなのだろうか。

「行政文書ファイル管理簿」は、行政機関の各部署で作成され、事務所に備え付けることは法律や政令等で決まっている。実物を見たければ、（行政文書ファイル等を作成・取得している）国の行政機関の事務所に行けば閲覧は可能だ。（公表する場所は官報で公示することを政令で定められている）。

上級官庁が集積している東京の霞ケ関だけでなく、国の地方事務局、あるいは国が管理する道路や河川の事務局にも、（行政文書を作成・取得していれば）行政文書ファイル管理簿は、備え付けられている。実物を見たけば、身近な国の事務所に行って受付で聞くか、情報公開請求の窓口になっていると思われる総務課・係に行けば応対してくれるだろう。

また、今では、事務所まで行かなくても、「電子政府の総合窓口」（とかつて名乗っていた）e-Govに、各部署の「行政文書ファイル管理簿」をまとめた、

行政文書ファイル管理簿の検索
トップ | e-Gov文書管理（参照2023-03-20）

ページがあるので、探したい行政文書があればインターネットで同ページで検索し、その行政文書が登録されていれば、その行政文書が行政文書ファイル管理簿に登録されている内容が分かる。

あるいは、特定の行政機関の行政文書ファイル管理簿の中身自体（登録文書がリスト上になったもの）を見たければ、検索範囲を作成・取得年度、作成・取得者、管理者等で絞り込むことで、特定の機関の行政文書ファイル管理簿の内容の一覧を実質的に表示できることも可能かもしれない。ただし、このやり方でも件数が多すぎて表示しきれない可能性はあり、また、イレギュラーな登録をしていて漏れる文書がある可能性（例えば作成・取得者と管理者が異なる機関だったり、所属部署名が名称変更していたりするケースなど）は捨てきれないので、実物を見たければ、実際に該当する事務所に行って閲覧するか、（特定の機関の特定の年度の）「行政文書ファイル管理簿」自体を情報公開請求するしかないだろう。

４．なぜ総務省は「行政文書ファイル管理簿」に登録せず、また、登録しなかったことを認めたのか

「行政文書ファイル管理簿」の基本的な説明は以上であるが、ここからは、今回の総務省の対応について、以上の知見を踏まえて説明していきたい。

総務省が「行政文書ファイル管理簿」に登録しなかった理由

登録しなかった理由を上げていくと（実際どうだったかは別として）、

・忘れていた
・登録対象ではないと思っていた
・隠蔽しようとした

等が考えられ、ポイントは、意図したものか意図せずにしたものかで分けられる。

総務省が「行政文書ファイル管理簿」に登録しなかったことを認めた理由

その一方で、総務省は、のちに、「行政文書ファイル管理簿」に登録しなかったことを認めた。

このことは、一部の人にとっては、「ウソツキが認めた！これは何かあるに違いない！」と驚きをもって理解されたのかどうかは分からないが、異次元の主張をしだす○○が出てきたのは先に記した通りである。

実は、総務省には、今回の件で、「言い訳」できるルートが二つ考えられた。

一つは、「登録対象ではない」と言い張るルート。森友改ざんで財務省が「保存期間1年未満」と言い張って応接録を廃棄したとウソをついたパターンだ。

ところが今回の件では、これは使えなかった。というのも、総務省が行政文書だと認めた時点で作成してからすでに数年たっており、何年も保存して共有されている文書であることの証明になってしまったからだ。今更、「登録対象外の1年未満の軽微な資料です」とは言えなくなっていた。（補足：ちなみに、財務省の時は「野党の追及が云々」という言い訳が使われていたが、今回の未登録は、野党の追及云々は関係なく行われている。これを見ても、財務省の言い訳には盗人猛々しいとしか返す言葉はない）。

もう一つは、「（既に登録しているファイル）○○の中に一緒に登録していました」とするルート。いろいろな関連業務をすべて一つのファイル等でまとめて登録するパターンだ（「平成〇年桜を見る会」等）。

ところがまとめてしまうと、それが公開対象になってしまうのはもちろん、保存期間もその中で一番長いものに引きずられてしまう。仮にそのまとめた文書の中で、最長の30年保存とすることが決められているものがあると、登録も30年保存となり、それらのまとめられた関連文書は全て、保存期間が満了になるまで勝手に廃棄できなくなる。

つまり、今回のケースでは、総務省には、「登録対象ではない」と言い逃れるルートも、「登録していました」とつじつまを合わせるルートも、いずれも塞がれていたことになる。

残っていたのが、「認める」ルートだけだったと考えれば、今回の総務省の判断は驚きでもなく、当然のことだったと言えるのではないだろうか。